Закупка электроэнергии: «переговорка» или конкурентные торги? Изучаем мнение ГКСУ
(комментарий к письму ГКСУ от 16.10.2019 г. № 16-06-06/17717)
Версия для печати
Статья взята из газеты "Бухгалтерия: бюджет" №44/2019
В этом году произошло немало изменений, связанных с закупкой электроэнергии, а именно: рынок электроэнергии стал конкурентным, изменился подход к формированию цены на электроэнергию.
А для бюджетных учреждений до 31.12.2020 г. законодательством установлен такой себе переходный период — дано право приобретать электроэнергию как универсальную услугу. Но является ли такое право исключительным и облегчило ли оно жизнь заказчикам? Дискуссии по этому поводу не утихают до сих пор.
Даже Минэкономики и ГКСУ придерживаются разных позиций в этом вопросе. О мнении Минэкономразвития, изложенном в письме от 13.12.2018 г. № 3304-04/54502-07, мы рассказывали в газете «Бухгалтерия: бюджет», № 48/2018, с. 11. На очереди — комментируемое письмо ГКСУ. Давайте изучать.
Трудности выбора
11.06.2017 г. вступил в силу Закон о рынке электроэнергии1, согласно которому поставка электрической энергии и ее распределение осуществляются разными субъектами, а именно:
- распределение электроэнергии осуществляют операторы систем распределения (естественные монополии);
- поставку электрической энергии — электропоставщики, которых потребители выбирают на конкурентных основах по свободным (рыночным) ценам.
Впрочем, бюджетные учреждения — потребители электрической энергии временно (на период с 01.01.2019 г. до 31.12.2020 г.) отнесены к потребителям универсальных услуг. С этой целью, в частности, внесены изменения в определение «малый небытовой потребитель», который имеет право быть потребителем универсальной услуги. Если раньше это был исключительно субъект малого предпринимательства, то с 01.01.2019 г. к малым небытовым потребителям относятся все потребители, не являющиеся бытовыми и покупающие электрическую энергию для собственного потребления, электроустановки которых присоединены к электрическим сетям с договорной мощностью до 50 кВт. Следовательно, бюджетные учреждения, потребляющие электроэнергию исключительно для своих нужд и присоединенные к сетям указанной мощности, относятся к малым небытовым потребителям.
ВАЖНО! В период с 01.01.2019 г. по 31.12.2020 г. универсальные услуги будут предоставляться всем бюджетным учреждениям независимо от размера договорной мощности. В указанный период на бюджетные учреждения независимо от размера договорной мощности распространяются все права и обязанности, предусмотренные Законом о рынке электроэнергии для малых небытовых потребителей по получению универсальных услуг (абз. 11 п. 13 разд. XVII Закона о рынке электроэнергии).
После окончания переходного периода право на получение универсальной услуги останется только у бюджетных учреждений, соответствующих признакам малого небытового потребителя.
После отделения оператора распределения от энергопоставщика обособленный поставщик в течение двух лет со дня получения лицензии на осуществление хозяйственной деятельности по поставке электроэнергии выполняет функции поставщика универсальных услуг на закрепленной территории, определяемой как область, города Киев и Севастополь, АР Крым, на которой до отделения осуществлял свою деятельность по передаче электроэнергии по местным (локальным) электрическим сетям и поставку электроэнергии по регулируемому тарифу вертикально интегрированный субъект хозяйствования (т. е. на территории, которую обслуживало соответствующее облэнерго — абз. 14 п. 13 разд. XVII Закона о рынке электроэнергии). Далее поставщик универсальной услуги будет определяться по конкурсу согласно Порядку № 10552.
Однако отнесение бюджетных учреждений к потребителям универсальной услуги практически ничего не решило. По крайней мере, такой вывод следует из письма Минэкономразвития от 13.12.2018 г. № 3304-04/54502-07.
Во-первых, по мнению Минэкономики, бюджетные учреждения имеют право быть потребителями универсальной услуги, а не обязаны это делать. Это же в целом подтверждает и ГКСУ в комментируемом письме.
Во-вторых, выбрать поставщика универсальной услуги могут только те бюджетные учреждения, потребление электроэнергии которых не превышает 200 тыс. грн в год.
Учреждениям с потреблением электроэнергии свыше 200 тыс. грн необходимо проводить торги. У учреждений, выбирающих конкурентный способ отбора поставщика, больше шансов заключить максимально выгодный договор. Такой договор заключается между потребителем и поставщиком на основе Примерного договора, форма которого приведена в приложении 5 к Правилам № 3123. В объявлении о допороговой закупке или в тендерной документации (при проведении публичных закупок) и в проекте договора о закупке, который к ним прилагается, учреждение может предусмотреть, среди прочего, принципиальные требования. Подавая свое предложение, поставщик в таких условиях ориентируется на требования потребителя. И только если по результатам двух объявленных процедур нет достаточного количества участников, следует рассматривать вариант приобретения электроэнергии как универсальной услуги.
Но ГКСУ в комментируемом письме право бюджетных учреждений быть потребителями универсальной услуги и, соответственно, осуществлять закупку электроэнергии рассматривает несколько под другим углом. Расскажем об этом.
Универсальная услуга
Предмет закупки В случае поставки электроэнергии поставщиком универсальной услуги услугу по распределению (передаче) электрической энергии для нужд потребителей, электроустановки которых присоединены на территории деятельности соответствующего оператора системы, оплачивает соответствующий электропоставщик по всей совокупности указанных потребителей, поставку которым осуществляет поставщик универсальных услуг. При этом цены на электроэнергию, поставляемую потребителям поставщиками универсальных услуг, включают, в том числе цены (тарифы) на услуги оператора системы передачи и оператора системы распределения в соответствии с заключенными договорами о предоставлении соответствующих услуг (п.п. 1.2.6 Правил № 312). Стоимость универсальной услуги определяется согласно Порядку № 11774. Расчет цены на универсальную услугу и всех ее составляющих осуществляется без учета НДС (п.п. 1.5 Порядка № 1177).
Следовательно, отдельно средства на распределение электроэнергии в данном случае не планируются. Так что при закупке электроэнергии таким образом применяется правило п. 5 Порядка № 4545: если при осуществлении заказчиком закупки товаров предусматривается также закупка услуги (услуг), связанной (связанных) с поставкой товаров (в частности, услуги по транспортировке, установке, монтажу, наладке, инсталляции программного обеспечения, обучения персонала и т. п.), то предметом закупки в таком случае являются товары при условии, что стоимость такой услуги (таких услуг) не превышает стоимость самих товаров.
А значит, при закупке универсальной услуги предметом закупки будет товар — электрическая энергия (код ДК 021: 2015 «Единый закупочный словарь»6 — 09310000-5). На это обращает внимание и ГКСУ в комментируемом письме.
Процедура закупки Что же касается выбора процедуры закупки, то здесь следует поразмышлять.
Как мы уже выяснили, универсальная услуга сочетает в себе как стоимость самой электроэнергии, так и стоимость услуги по ее распределению. Также следует принять во внимание, что и в течение переходного периода (с 01.01.2019 г. по 31.12.2020 г.), и после него конкуренция в данном сегменте будет отсутствовать. Ведь поставку электроэнергии в таком формате до 31.12.2020 г. будут осуществлять исключительно выделенные из облэнерго поставщики — по одному в каждой области, а в дальнейшем определенный по спецпроцедуре поставщик. Ни один другой поставщик не объединяет таких функций. В соответствии с абз. 4 ч. 2 ст. 63 Закона о рынке электроэнергии в пределах территории осуществления деятельности одного поставщика универсальных услуг не допускается осуществление деятельности другими поставщиками универсальных услуг. При этом поставщик универсальной услуги не может отказать потребителю, электроустановки которого расположены на территории деятельности этого поставщика, в заключении договора (п.п. 1.2.8 Правил № 312).
С учетом такой особенности предоставления универсальной услуги ГКСУ в комментируемом письме пришла к выводу, что при выборе процедуры закупки заказчики — бюджетные учреждения могут пользоваться нормами п. 2 ч. 2 ст. 35 Закона о публичных закупках7 (отсутствие конкуренции, в том числе по техническим причинам, на соответствующем рынке) и выбирать переговорную процедуру закупки.
Для договора с поставщиком универсальных услуг предусмотрены отдельные форма договора и условия его заключения. Так, поставщик универсальной услуги осуществляет поставку электрической энергии на основании договора, заключенного на основе Типового договора о поставке электрической энергии поставщиком универсальных услуг (приложение 6 к Правилам № 312).
Как действовать? Но несмотря на первый вывод, который бросается в глаза при ознакомлении с комментируемым письмом, его, по нашему мнению, не следует рассматривать буквально. Поясним.
Как Минэкономразвития в письме от 13.12.2018 г. № 3304-04/54502-07, так и ГКСУ в комментируемом письме, в первую очередь обращают внимание на конкурентность рынка электроэнергии и наличие всех инструментов для отбора поставщика путем открытых торгов.
В целом ГКСУ в данном случае лишь уточняет порядок действий заказчиков при выборе ими закупки электроэнергии как универсальной услуги. При этом путь к такому выбору (дважды отмененные торги или сразу переговорная процедура) Казначейство не уточняет. И действительно, на стадии, когда заказчик принимает решение приобретать электроэнергию таким способом, вариантов нет — переговорная процедура. Ведь торги на территории, обслуживаемой одним субъектом в этой отрасли, никак не состоятся.
Но следует помнить, что уполномоченным органом по вопросам закупок, осуществляющим нормативно-правовое обеспечение этого процесса, является Минэкономики. А его рекомендация — принимать меры конкурентной закупки. И только при отсутствии результатов переходить к другим процедурам закупок, определенным законодательством8.
Напомним, что Минэкономразвития в письме от 13.12.2018 г. № 3304-04/54502-07 подчеркнуло: непроведение надлежащих процедур публичных закупок и заключение договора с поставщиком универсальной услуги без применения тендерных процедур не избавляет заказчика от ответственности, предусмотренной ст. 16414 Кодекса Украины об административных правонарушениях от 07.12.1984 г. № 8073-X.
